του Γιάννη Τόλιου.*
Η έννοια του “επαχθούς/απεχθούς” χρέους και οι διεθνείς εμπειρίες από την “αθέτηση πληρωμών”
Πριν προχωρήσουμε στην εξέταση των εναλλακτικών “σεναρίων” αντιμετώπισης του ελληνικού δημόσιου χρέους, χρειάζονται ορισμένες αποσαφηνίσεις που έχουν σχέση με τις πολιτικές αντιμετώπισης του. Ειδικότερα στη διεθνή θεωρία και πρακτική υπάρχουν τρεις σχηματικά προσεγγίσεις για τη νομική φύση του δημόσιου χρέους και την αθέτηση πληρωμής του.
Η πρώτη των αγγλοσαξόνων θεωρητικών, αντιμετωπίζει το χρέος ως μια συνηθισμένη εμπορική πράξη και στις περιπτώσεις αδυναμίας πληρωμής εφαρμόζεται το πτωχευτικό δίκαιο με τις διάφορες μορφές αναδιάρθρωσης που καθορίζουν οι πιστωτές
Η δεύτερη, θα λέγαμε η “κρατούσα”, θεωρεί ότι ένα κράτος έχει το δικαίωμα να αρνηθεί την πληρωμή χρέους επικαλούμενο την “κατάσταση ανάγκης” (state of necessity), η οποία υιοθετείται από την Επιτροπή Διεθνούς Δικαίου του ΟΗΕ και αναφέρει ότι «ένα κράτος δεν μπορεί να κλείσει τα σχολεία, τα πανεπιστήμια και τα δικαστήρια, να διαλύσει την αστυνομία, να παραμελήσει τις δημόσιες υπηρεσίες και να εκθέσει το λαό του σε συνθήκες χάους και αναρχίας, μόνο και μόνο για να ικανοποιήσει τους δανειστές του, αλλοδαπούς ή ημεδαπούς»3.
Τέλος, η τρίτη, η πιο ριζοσπαστική, θεωρεί ότι ένας λαός δεν είναι υποχρεωμένος να πληρώσει χρέη τα οποία δεν ήταν σε όφελός του και ξεκίνησε με την άρνηση της σοβιετικής κυβέρνησης το 1921 να πληρώσει τα τσαρικά χρέη με την αιτιολογία ότι «κανένας λαός δεν είναι υποχρεωμένος να πληρώσει την αξία των αλυσίδων που ο ίδιος φορούσε στην διάρκεια των αιώνων». Η τρίτη προσέγγιση μας οδηγεί στην έννοια του “επαχθούς/απεχθούς” χρέους (odious debt). Tο “επαχθές” χρέος είναι το “βαρύ”, “ασήκωτο”, “αβάσταχτο” χρέος που συνοδεύεται και από άλλες δεσμεύσεις. Το “απεχθές” ή “επονείδιστο”, είναι εν πολλοίς και “αθέμιτο”, “μη νόμιμο”, “παράνομο”, “ανυπόφορο”, κ.ά. Για την απόδοση του όρου “odious debt” θεωρούμε ως πλέον δόκιμο όρο το “απεχθές” χρέος. Ωστόσο η χρήση του όρου “επαχθές” στον τίτλο του άρθρου έχει την έννοια να σηματοδοτήσει την “κατάσταση ανάγκης” (state of necessity) η οποία δικαιολογεί με βάση το διεθνές δίκαιο την νόμιμη άρνηση πληρωμής του χρέους, δεδομένου ότι μεγάλο μέρος του πέρα από “απεχθές” είναι και “επαχθές” και δεν μπορεί να αποπληρωθεί!
Ειδικότερα όσον αφορά το “απεχθές” χρέος, στο συγκεκριμένο προσδιορισμό του δεν υπάρχει πλήρης ομοφωνία, αλλά γίνεται κατ’ αρχήν δεκτός ο ορισμός που έδωσε ο Alexander N. Shack4 ο οποίος εισήγαγε την έννοιά του στο διεθνές δίκαιο, ως εκείνο το χρέος που είναι σε βάρος του λαού μιας χώρας στο οποίο δεν υπήρξε συναίνεσή του και το οποίο γνώριζαν οι πιστωτές. Ωστόσο, η κατ’ εξοχήν έμπρακτη εφαρμογή του στις διεθνείς σχέσεις, έγινε στην περίπτωση του χρέους του Ισημερινού (2008), παρότι η ντε φάκτο εφαρμογή του είχε προηγηθεί σε διάφορες διενέξεις από το 19ο αιώνα ως το τέλος του 20ού αιώνα5. Στη διευρυμένη έννοια του “απεχθούς” χρέους εντάσσονται όλα τα δάνεια που παραβιάζουν βασικές αρχές του διεθνούς δικαίου (άδικος πλουτισμός, κατάχρηση δικαιώματος, δόλος, τοκογλυφία, βλάβη, υπερβολικό κόστος δανεισμού, χρήση ή απειλή χρήσης βίας κ.ά.), οι οποίες απορρέουν από τη Χάρτα των Ηνωμένων Εθνών, την Παγκόσμια Διακήρυξη των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, τη Διεθνή Σύμβαση για τα Πολιτικά Δικαιώματα, τη Σύμβαση για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Πολιτιστικά Δικαιώματα, τη Διακήρυξη για το Δικαίωμα στην Ανάπτυξη, τη Συνθήκη της Βιέννης που διέπει το δίκαιο των διεθνών συμβάσεων, κ.ά.
Από την πλούσια βιβλιογραφία γύρω από το “απεχθές” χρέος, θα περιοριστούμε σε εκείνες τις πηγές που προσδιορίζουν καλύτερα το περιεχόμενό του6 και οριοθετούν ταυτόχρονα το πεδίο ελέγχου του (audit). Ειδικότερα σύμφωνα με τον Jeff King, η απουσία “συναίνεσης” του λαού δεν πρέπει να περιορίζεται μόνο στα τυραννικά, δεσποτικά ή δικτατορικά καθεστώτα. Αν μια εκλεγμένη κυβέρνηση παραχαράξει τη λαϊκή εντολή και προβεί σε μη νόμιμες ενέργειες κατά το δανεισμό (όπως φαινόμενα διαφθοράς, προσωπικού πλουτισμού, δόλιες πράξεις, αγορά όπλων που χρησιμοποιούνται στην καταπίεση του λαού, υπερτιμολογημένες κρατικές προμήθειες και δημόσια έργα, συμμετοχή σε επιθετικούς πολέμους, δημιουργία υποδομών που ωφελούν μικρές μειοψηφίες, κ.ά.), μπορεί να γίνει αιτία δημιουργίας “απεχθούς χρέους”.
Χρειάζεται ωστόσο να αποδειχθεί ότι ο δανεισμός δεν ήταν σε όφελος του λαού και ότι δεν είχε τη συναίνεσή του. Ειδικότερα, στα πλαίσια ενός διαιτητικού δικαστηρίου, η κυβέρνηση της χώρας (οφειλέτης), πρέπει να αποδείξει ότι πολλά χρέη που δημιούργησαν προηγούμενες κυβερνήσεις, ανήκουν στην κατηγορία του “απεχθούς χρέους”. Αντίθετα οι πιστωτές πρέπει να αποδείξουν ότι οι απαιτήσεις τους δεν εμπίπτουν σε αυτήν την κατηγορία και ότι από την άλλη πήραν υπ’ όψη τους την πιστοληπτική ικανότητα του κράτους-οφειλέτη. Το τελευταίο έχει ιδιαίτερη σημασία διότι στο εθνικό δίκαιο των περισσοτέρων ευρωπαϊκών χωρών, προσδιορίζονται οι ευθύνες των πιστωτών στους όρους και στα όρια δανεισμού. Με βάση τα παραπάνω, θα παραθέσουμε τις διαφορετικές εμπειρίες χωρών και τα αποτελέσματα από την αθέτηση πληρωμής χρέους τη μεταπολεμική περίοδο.
Αργεντινή: Στα 2001-2002 η Αργεντινή πέρασε μια μεγάλη κρίση. Το ΑΕΠ μειώθηκε κατά 21%, η ανεργία ξεπέρασε το 23% και το ποσοστό φτώχειας το 57%, ενώ το δημόσιο χρέος ανήλθε σε 140 δις δολάρια. Η εξέγερση του λαού της Αργεντινής το Δεκέμβρη 2001, ανάγκασε τον πρόεδρο Φερνάρντο ντε λα Ρούα να εγκαταλείψει τη χώρα, φεύγοντας με ελικόπτερο από το προεδρικό μέγαρο. Την προεδρία ανέλαβε ο Αδόλφο Ροντρίγκες Σαά, ο οποίος προσπάθησε να εφαρμόσει ένα νεοφιλελεύθερο πρόγραμμα, αλλά αναγκάστηκε να παραιτηθεί και τη θέση του πήρε ο Νέστωρ Κίρχνερ, ο οποίος κήρυξε μονομερή παύση πληρωμών, υποτίμησε το πέσο κατά 28%, εθνικοποίησε σημαντικούς τομείς της οικονομίας και αρνήθηκε να αναγνωρίσει το χρέος, που μετά από πολύμηνες διαπραγματεύσεις με το ΔΝΤ περικόπηκε κατά 75% ενώ συμφωνήθηκε εξόφληση του υπόλοιπου με δεσμευτικούς όρους. Μετά από μερικά χρόνια η οικονομία της Αργεντινής πέρασε σε φάση ανάκαμψης, ενώ από το 2010 βγήκε και πάλι στις διεθνείς
Ισημερινός (Εκουαδόρ): Ο Ισημερινός, όπως αναφέραμε, παρουσιάζει μια άκρως ενδιαφέρουσα εμπειρία. Ο σημερινός πρόεδρος Ραφαέλ Κορέα, καθολικός, πρώην υπουργός οικονομικών και πρόεδρος της χώρας, επικεφαλής της πολιτικής συμμαχίας PAIS, όταν επέστρεψε στην εξουσία το 2007, κάλεσε το ΔΝΤ για επαναδιαπραγμάτευση χρέους. Δεν προχώρησε αμέσως σε άρνηση πληρωμής αλλά πρώτα άνοιξε τη διαδικασία του διεθνούς λογιστικού ελέγχου του χρέους (audit), συγκροτώντας διακομματική επιτροπή υπό το γενικό εισαγγελέα της χώρας, σε συνεργασία με την CADTM (Επιτροπή για τη Διαγραφή του Χρέους του Τρίτου Κόσμου), ξένους οικονομολόγους και νομικούς μεγάλου κύρους. Μετά την ολοκλήρωση του ελέγχου, ο Κορέα επικαλούμενος συγκεκριμένες σκανδαλώδεις συμβάσεις κήρυξε στάση πληρωμών το Δεκέμβριο του 2008. Απευθύνθηκε επίσης στη Γενική Συνέλευση του ΟΗΕ, η οποία τον υποστήριξε στην επιλογή του, αναγνωρίζοντας το δικαίωμα της χώρας να μη πληρώσει χρέη που δημιούργησαν προηγούμενες διεφθαρμένες κυβερνήσεις. Οι πιστωτές αναγκάστηκαν να διαπραγματευτούν, με τελικό αποτέλεσμα να δεχτούν μόλις 35 σεντς για κάθε δολάριο που χρωστούσε η χώρα8.
Ουρουγουάη: Μια άλλη εμπειρία αναδιάρθρωσης χρέους παρουσιάζει η Ουρουγουάη, την οποία μάλιστα οι αγορές προβάλλουν ως την πλέον “πετυχημένη”. Το 2003 με μια ξαφνική ανακοίνωση της κυβέρνησης, όλα τα κρατικά ομόλογα της χώρας σε διάφορα νομίσματα ανταλλάχτηκαν με νέα ομόλογα κατατεθειμένα στο Securities and Exchange Commission των ΗΠΑ. Τα ομόλογα περιείχαν συγκεκριμένες “Ρήτρες Συλλογικής Δράσης” οι οποίες προβλέπουν ότι σε περίπτωση αλλαγής των όρων πληρωμής των ομολόγων, απαιτείται συμφωνία των κατόχων του 85% της αξίας των ομολόγων. Η συνολική αξία του εξωτερικού χρέους, με βάση την αναδιάρθρωση που επίσημα ονομάστηκε “Εθελοντική Αλλαγή Προφίλ Χρέους” (Voluntary Debt Re-Profiling), μειώθηκε μόλις 8% προκειμένου η Ουρουγουάη να μπορέσει να ξαναβγεί στις αγορές. Παρότι το χρέος σε ποσοστό του ΑΕΠ μειώθηκε από το 90% το 2004 σε 60% το 2010, ωστόσο τα αλλεπάλληλα προγράμματα λιτότητας έχουν οδηγήσει το 60% του πληθυσμού κάτω από το όριο της φτώχειας, χωρίς η χώρα να ξεφύγει από το φαύλο κύκλο χρέους και εξωτερικού δανεισμού. Η χώρα δεν πτώχευσε επίσημα αλλά πτώχευσε ανεπανόρθωτα ο πληθυσμός9.
Νορβηγία: Στη δεκαετία του’70 η ναυπηγική βιομηχανία της Νορβηγίας πέρασε μεγάλη κρίση. Η νορβηγική κυβέρνηση πούλησε στα τέλη της τέσσερα πλοία στον Ισημερινό στα πλαίσια μιας εμπορικής καμπάνιας εξαγωγής νορβηγικών πλοίων. Διευκόλυνε την αγορά τους με τη χορήγηση “αναπτυξιακού δανείου” που επωμίστηκε η νορβηγική εταιρία εξαγωγικών πιστώσεων GIEK. Μετά από έρευνα της Επιτροπής Αστικού Ελέγχου και Διαφθοράς του Ισημερινού, η τελευταία προέτρεψε την κυβέρνηση να μην πληρώσει το χρέος γιατί το δάνειο ήταν “άνομο”, καθώς δεν είχε δοθεί για να βοηθήσει τον Ισημερινό αλλά για να στηρίξει τη ναυπηγική βιομηχανία της Νορβηγίας. Επίσης δεν υπήρξε αξιολόγηση της τεχνικής και οικονομικής βιωσιμότητας του σχεδίου, ενώ τα πλοία είχαν εξαφανιστεί και κανείς δεν γνώριζε πού ήταν! Κάτω από την πίεση του κινήματος για τα δικαιώματα των πολιτών του Ισημερινού, αλλά και πολλών νορβηγικών οργανώσεων με επικεφαλής τη SLUG, η Νορβηγία δέχτηκε το 2006 ως “μη νόμιμο” (illegitimate debt) το χρέος του Ισημερινού και άλλων τεσσάρων χωρών για τον ίδιο λόγο (Περού, Αιγύπτου, Τζαμάικα και Σιέρα-Λεόνε) αποφασίζοντας τη μονομερή διαγραφή του χρέους ύψους 62 εκατ. €. Η απόφαση αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία γιατί αποτελεί την πρώτη περίπτωση αναγνώρισης της ευθύνης του πιστωτή και της διαγραφής παράνομου χρέους (www.cetim.ch.).
Ρωσία: Μια διαφορετική εμπειρία άρνησης πληρωμής χρέους εμφανίζει η σύγχρονη Ρωσία με την μονομερή διαγραφή 90% του χρέους το 1999 από τον πρόεδρο Πούτιν που συνοδεύτηκε από εκδίωξη της εποπτείας από το ΔΝΤ. Ωστόσο, ποτέ δεν αμφισβήτησε επίσημα το χρέος. Απλά δήλωσε αδυναμία πληρωμής δίνοντας έτσι δικαίωμα στους κατόχους ρωσικών ομολόγων να συνεχίσουν να διεκδικούν την εξόφλησή τους. Αυτό από νομική άποψη σημαίνει, ότι από τη στιγμή που αναγνωρίσεις το χρέος, είτε προχωρήσεις σε παύση πληρωμών, είτε σε μονομερή ολική ή μερική διαγραφή του, οι πιστωτές έχουν δικαίωμα να διεκδικούν εσαεί την αποπληρωμή του. Έτσι σήμερα η Ρωσία αναγκάζεται να δανείζεται από τη διεθνή αγορά προκειμένου να ξεπληρώσει το χρέος10.
Ελλάδα: Τέλος θα αναφερθούμε σε μία εμπειρία που ανάγεται στο μεσοπόλεμο, αυτή τη φορά της Ελλάδας, και αποτελεί ιστορικό παράδειγμα εφαρμογής της “κατάστασης ανάγκης” και άρνησης πληρωμής χρέους. Το 1936 επί Μεταξά, η ελληνική κυβέρνηση αρνήθηκε την εξυπηρέτηση δανείου στη βελγική τράπεζα Societe Commercial de Belgique. Η κυβέρνηση του Βελγίου προσέφυγε στο Διαρκές Δικαστήριο Διεθνούς Δικαίου που είχε ιδρύσει η Κοινωνία των Εθνών, κατηγορώντας την για αθέτηση υποχρεώσεων. Η Ελλάδα με ειδικό υπόμνημα απάντησε ότι με βάση «τα συμφέροντα του ελληνικού λαού για τη διοίκηση, την οικονομική ζωή, την κατάσταση της υγείας και την εσωτερική και εξωτερική ασφάλεια της χώρας δεν μπορούσε να προβεί σε άλλη επιλογή». Το Διεθνές Δικαστήριο αποδέχτηκε το σκεπτικό και δικαίωσε την Ελλάδα, δημιουργώντας ένα νομικό προηγούμενο το οποίο αργότερα αξιοποίησαν χώρες όπως η Αργεντινή (2003) στην παύση πληρωμών και στη μονομερή διαγραφή του μεγαλύτερου μέρους του χρέους της11.
Συμπερασματικά, από την εξέταση της διεθνούς εμπειρίας αντιμετώπισης του δημόσιου χρέους, άλλοτε μέσω αναδιαρθρώσεων και άλλοτε μέσω αθέτησης πληρωμών, βγαίνουν ορισμένα συμπεράσματα, τα οποία είναι πολύτιμα στη χάραξη μιας σύγχρονης πολιτικής δημόσιου χρέους. Μια συνολική αξιολόγηση των εμπειριών γίνεται σε ειδική μελέτη της Κεντρικής Τράπεζας Ισπανίας (2008)12. Η συγκεκριμένη μελέτη διαπιστώνει ότι τα κράτη που προχώρησαν προληπτικά σε αναδιάρθρωση χρέους, είχαν μεν μικρότερη μείωση του ΑΕΠ, αλλά το “κούρεμα” του χρέους ήταν σχετικά μικρό, ενώ πέτυχαν σημαντική επιμήκυνση του χρόνου εξόφλησης. Αντίθετα, στις χώρες που προχώρησαν σε αθέτηση πληρωμών και μετά σε αναδιάρθρωση, το “κούρεμα” ήταν μεγαλύτερο. Πιο αναλυτικά, οι χώρες που έκαναν στάση πληρωμών, πέτυχαν μείωση χρέους κατά μέσο όρο 41,8%, ενώ οι χώρες που έκαναν προληπτική αναδιάρθρωση πέτυχαν μόλις 19,2%. Αυτό συνέβη, σύμφωνα με τη μελέτη, διότι «η πράξη της στάσης πληρωμών τείνει να αυξάνει τη διαπραγματευτική δύναμη του κράτους και να μειώνει την ισχύ των πιστωτών». Επίσης, οι χώρες με στάση πληρωμών είχαν πτώση ΑΕΠ μεγαλύτερη (7,5%) αλλά είχαν θεαματική ανάκαμψη την επόμενη χρονιά (6%), ενώ αντίθετα οι χώρες που έκαναν προληπτική αναδιάρθρωση είχαν πτώση μικρότερη (3,6%) αλλά είχαν επίσης και μικρότερη ανάκαμψη (μόλις 1%). Τέλος, τα κράτη που έκαναν προληπτική αναδιάρθρωση χρέους, βγήκαν γρηγορότερα στις αγορές σε σχέση με αυτά που προχώρησαν σε στάση πληρωμών.
Σημειώσεις
1. Για αναλυτικότερη παρουσίαση βλέπε Κατρούγκαλος Γ., (2010), «Η συνταγματικότητα του νόμου 3845/2010 και του Μνημονίου για τα μέτρα εφαρμογής των συμφωνιών με ΔΝΤ, ΕΕ και ΕΚΤ», εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου, www.katrougalos.gr.
2. Οι διάφορες μορφές αναδιάρθρωσης χρέους (αναχρηματοδότηση, παράταση χρόνου αποπληρωμής, μείωση επιτοκίου, ακόμα και διαγραφή μέρους του, κοινώς “κούρεμα”), έχουν πάντα στόχο τη μέγιστη δυνατή εξασφάλιση των πιστωτών. Στα πλαίσια αυτά εφαρμόζεται και η πρακτική της “ρήτρας συλλογικής ευθύνης” (collective action clause) που αποφασίζει το μεγαλύτερο μέρος των πιστωτών (π.χ. 75% και είναι υποχρεωτική η τήρησή της από τους υπόλοιπους πιστωτές
3. Yearbook of the International Law Commission 1980, Vol. II, σελ.13, παρ. 25.
4. Ο Alexander Nahum Sack, ρώσος διεθνολόγος (πρώην υπουργός του Τσάρου και στέλεχος του κόμματος των καντέτων), διατύπωσε το 1927 στο Παρίσι την έννοια του “odious debt” στο έργο του: Les effets de transformations des ‘Etas sur leur dettes publiques et antres obligations financieres, Paris, Recueil Sirey (πηγή: www.cisdl.org).
5. Η επίκληση ουσιαστικά της αρχής του “απεχθούς” χρέους στις διεθνείς σχέσεις, ανάγεται στο 1898, όταν στον πόλεμο μεταξύ ΗΠΑ-Ισπανίας για τον έλεγχο της Κούβας, οι ΗΠΑ ως νικήτρια δύναμη, αρνήθηκαν στις διαπραγματεύσεις του Παρισιού να πληρώσουν τα δάνεια της Ισπανίας προς την Κούβα, ισχυριζόμενες: α) ότι τα δάνεια δεν βοήθησαν το λαό της Κούβας, ενώ ορισμένα χρησιμοποιήθηκαν για την καταπίεσή του, β) ότι η Κούβα ποτέ δεν συμφώνησε σε αυτό το χρέος και γ) οι πιστωτές γνώριζαν την κατάσταση και πήραν το ρίσκο της ενδεχόμενης μη αποπληρωμής τους. Περίπου έναν αιώνα αργότερα οι ΗΠΑ, εφαρμόζοντας την ίδια πρακτική στο Ιράκ, στήριξαν την άρνηση της ιρακινής (κατοχικής) κυβέρνησης να μη πληρώσει τα δάνεια του καθεστώτος Σαντάμ Χουσεΐν. Παρότι στην αρχή επικαλέστηκαν την έννοια του “απεχθούς” χρέους, μετά άλλαξαν τακτική (για να μην δεσμεύονται σε άλλες περιπτώσεις) και δικαιολόγησαν την άρνησή τους στη βάση της βιωσιμότητας της χώρας, που τελικά οδήγησε στη διαγραφή του 80% του χρέους (www.cisdl.org).
6. Για μεγαλύτερη ανάλυση βλέπε, Khalfan, A., «Sites and Strategic Legal Options for Addressing illegitimate Debt», καθώς King, J., «The Doctrine of Odious Debt Under International Law Definition», του Centre for International Sustainable Development Law, 2002, Montreal Quebec, Canada, www.cisdl.org.
7. Εξπρές, 28.10.2010.
8. Καθημερινή, 28.11.2010.
9. Ποντίκι,11.11.2010.
10. Ποντίκι, 10.6.2010.
11. Για λεπτομέρειες σχετικά με την άρνηση πληρωμής του συγκεκριμένου χρέους και την αξιοποίηση της διεθνούς νομολογίας, βλ. Δ. Καζάκης, Ποντίκι, 25.11.2010.
12. «The Role of the IMF in recent sovereign debt restructuring: Implications for the policy of lending into arrears» (2008). Για αναλυτικότερη παρουσίαση βλ. Μάκη Ντόβολου, Αυγή, 24.11.2010.
*O Γιάννης Τόλιος είναι οικονομολόγος, διδάκτωρ οικονομικών επιστημών (PhD).
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου